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《檔案法》修訂草案的特點

作者:徐擁軍 郭若涵

來源:中國檔案報

2019-11-22 星期五

????2019年10月21日,第十三屆全國人大常委會第十四次會議對《中華人民共和國檔案法(修訂草案)》(以下簡稱《檔案法》修訂草案)進行了審議。10月31日,全國人大常委會法制工作委員會在全國人大網公布了《檔案法》修訂草案,面向社會公眾征求意見。筆者比較分析了《檔案法》修訂草案與現行《檔案法》,發現《檔案法》修訂草案有如下6個特點。

一、強調保障公民利用檔案的權利

????現行《檔案法》第三條規定:“一切國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業事業單位和公民都有保護檔案的義務。”而《檔案法》修訂草案在原來的內容之后增加了“享有依法利用檔案的權利”的表述。相比現行《檔案法》只對“保護檔案的義務”的強調,《檔案法》修訂草案將保護檔案的義務和利用檔案的權利置于同等重要的地位。這是自中華人民共和國成立以來對公民利用檔案的權利最明確、最直接、最有力的規定。

????除第三條外,《檔案法》修訂草案通過增加或修改其他表述為公民利用檔案權利的實現提供了間接保障,這一點尤其體現在第二十三條。該條一是將檔案封閉期由“三十年”縮短為“二十五年”。縮短檔案封閉期有利于公民享有更多的開放檔案資源。二是增加關于“館藏檔案的開放鑒定”的表述,即“館藏檔案的開放鑒定由國家檔案館會同檔案形成或者移交單位共同負責。尚未移交進館檔案的開放鑒定,由檔案形成或者保管單位負責,在移交前完成開放鑒定工作。”這一款規定,將有利于順利推進檔案開放工作。三是將“中華人民共和國公民和組織持有合法證明,可以利用已經開放的檔案”修改為“個人和組織持有合法證明,可以利用已經開放的檔案”。這一修改擴大了檔案利用主體的范圍,為外國公民利用我國檔案提供了法律便利。

????《檔案法》修訂草案強調保障公民利用檔案的權利,是堅持立法服務于社會與人民群眾價值取向的體現。2014年中辦、國辦《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》指出:“建立健全方便人民群眾的檔案利用體系。”隨著經濟發展和社會進步,人民群眾利用檔案的需求越來越強烈,立法保障公民利用檔案的權利是必然要求。《檔案法》修訂草案的這一特點,貫徹了檔案工作“以人為本,為民服務”的理念,是對新時代檔案工作使命和價值的彰顯。

二、進一步明確檔案館的文化職能

????在宏觀層面,《檔案法》修訂草案在第一條新增了“傳承和發展中國特色社會主義文化,推進國家治理體系和治理能力現代化建設,為中國特色社會主義事業服務”的表述。這一表述點明了檔案事業的重要使命、職責之一,即傳承和發展中國特色社會主義文化。這也反映了“文化自信”的要求。在微觀層面,《檔案法》修訂草案在第九條保留了“中央和縣級以上地方各級各類檔案館,是集中管理檔案的文化事業機構”的表述,強調了檔案館具有文化職能。

????《檔案法》修訂草案對檔案館文化職能的進一步明確,具有深厚的內在機理、法規傳統及現實意義。一方面,檔案館的文化屬性是由其管理對象即具有天然文化屬性的檔案資源所賦予的。檔案蘊含的內容包羅萬象,上至天文,下至地理,中及人事,蘊藏著博大精深的知識文化。吳寶康先生指出,從一定意義上講,檔案是“歷史文明之母”“文化之母”。因此,檔案可以說是人類一切文化的“母資源”。檔案館作為接收、收集、整理、保管和提供利用檔案的主體機構,因其管理對象的文化性而應發揮文化職能。另一方面,文化事業機構是我國政策法規對檔案館的一貫定位。早至1960年國家檔案局頒布的《省檔案館工作通則》和《縣檔案館工作通則》,1983年國家檔案局頒布的《檔案館工作通則》,1987年由第六屆全國人民代表大會常務委員會通過、后經過兩次修訂的《中華人民共和國檔案法》,1999年國家檔案局第5號令重新發布的《中華人民共和國檔案法實施辦法》等法規政策都明確將檔案館定位為文化事業機構。進入21世紀以來,我國陸續出臺的關于文化領域的法規政策也頻頻提及檔案館。2017年教育部發布的《關于開展第四屆“禮敬中華優秀傳統文化”系列活動的通知》提到:“充分利用校內博物館、校史館、圖書館、檔案館、展覽館、紀念館、美術館等育人載體,發揮其獨特的文化育人作用。”2018年由國家統計局發布的《文化及相關產業分類(2018)》將檔案館列入“文化核心領域”下的“內容創作生產”大類。另一方面,明確檔案館的文化職能有利于增強其創新活力與社會影響力。當前,與圖書館、博物館相比,檔案館的社會關注度還不夠高。其中一個重要原因就是檔案館相對比較封閉、保守;而圖書館、博物館作為文化事業單位,更具開放性、創新性。諸如“故宮文創”“國家寶藏”“見字如面”等文化節目的火爆,充分說明定位于文化事業單位更有利于圖書館、博物館創新業務、實現價值。作為文化事業機構的法國國家檔案館因其為公眾提供了良好的公共文化服務,公眾滿意度甚至超過了該國的圖書館、博物館。筆者認為,將檔案館定位于文化事業機構,有利于充分整合檔案館、圖書館、博物館及其他文化機構的資源,有利于檔案館融入國家整體公共文化服務體系建設。

三、突出檔案信息化建設的要求

????《檔案法》修訂草案增加全新的第五章“檔案信息化建設”,從第二十八條至第三十四條共7條。一是提出檔案信息化建設的總體原則。即“各級人民政府應當將檔案信息化納入信息化發展規劃,保障電子檔案、傳統載體檔案數字化成果等檔案數字資源的安全保存和有效利用。”明確要求政府層面對檔案信息化建設加以重視,也明確了檔案信息化建設的兩大首要任務即對檔案數字資源的安全保存和有效利用。二是肯定電子檔案的法律效力。即“電子檔案應當符合來源可靠、程序規范、要素合規的要求,不得僅因為電子檔案采用電子形式而否認其法律效力。具有法律效力的電子檔案可以以電子形式作為憑證使用。”明確合規的電子檔案與紙質檔案具有同等的憑證作用。三是提出檔案信息化建設的具體內容。包括建設電子檔案管理信息系統、移交電子檔案、建設數字檔案館、推動檔案數字資源共享利用、制定電子檔案管理具體辦法等。

????《檔案法》修訂草案突出檔案信息化建設的要求,反映了新技術背景下檔案工作的現實走向。隨著信息技術的飛速發展,數字形式的檔案資源呈現爆炸式增長的趨勢,傳統的檔案工作方式完全不能適應新形勢的要求。借助信息手段解決信息環境下的工作難題,成為當前檔案界的共識。在法規政策層面,早在2002年,國家檔案局、中央檔案館印發《全國檔案信息化建設實施綱要》,對全國檔案信息化建設提出指導意見。2016年,國家檔案局印發的《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》指出:“全國檔案事業到2020年的發展目標是初步實現以信息化為核心的檔案管理現代化。”在實踐層面,2017年,國家檔案局成立檔案信息化工作領導小組,全面推進檔案信息化建設。當前,全國許多地方啟動數字檔案館建設,上百家機關單位和中央企業參與數字檔案室建設試點。截至2018年初,全國數字化檔案資源達2243萬GB;全國開放檔案信息資源共享平臺面向社會開通運行,40多家檔案館上傳數據102萬條,制作發布專題170多個……可見,檔案信息化建設是當前檔案部門的重點工作,也是未來檔案事業的發展方向。《檔案法》修訂草案新增的第五章很好地反映了這一現實需要。

????尤其是大數據的興起,以浙江“最多跑一次”、上海“一網通辦”等為代表的電子政務服務的快速發展,要求檔案工作實現全面數字轉型,從雙套制、雙軌制過渡到單套制、單軌制。《檔案法》修訂草案第三十條規定的“具有法律效力的電子檔案可以以電子形式作為憑證使用”,將從根本上解決制約檔案信息化建設、制約電子政務和電子商務發展的一大法律障礙。這是《檔案法》修訂草案反映社會需要和民眾呼吁的一大進步。

四、提出檔案工作責任制

????《檔案法》修訂草案增加了第十一條:“按照國家規定應當形成檔案的機關、團體、企業事業單位和其他組織應當建立檔案工作責任制,健全檔案管理制度。”這是我國在法律層面首次提出檔案工作責任制,是在堅持問題導向、落實主體責任的原則下對檔案工作制度的完善。此外,《檔案法》修訂草案在第十二條新增了歸檔范圍規定,為各單位制定文件材料歸檔范圍提供了法律依據。《檔案法》修訂草案第二十一條新增了“機關、團體、企業事業單位和其他組織機構變動時應當按照規定向有關單位或者檔案館移交檔案”的表述,強化了機構變動時的檔案移交責任。同時,《檔案法》修訂草案第三十五條增加了檔案行政管理部門依法對機關、團體、企業事業單位和其他組織執行檔案法律、行政法規情況進行檢查的規定,從而保障了檔案工作責任制的有效落實。

????《檔案法》修訂草案提出檔案工作責任制,有利于解決現實中檔案工作主體不分、責任不明、追責無據等問題,將極大地促進基層檔案工作,尤其是企事業單位檔案室工作的發展。

五、堅持修法的慎改原則

????《檔案法》修訂草案在現行《檔案法》六章二十七條的基礎上增加兩章(檔案信息化建設和監督檢查)十六條,修改十五條,刪除一條,形成目前八章四十二條的體例。從整體上說,《檔案法》修訂草案未對現行《檔案法》予以“推倒重來”,而是在尊重原有結構的基礎上進行適當的增刪修改。變動相對較大的地方即新增兩個章節,是在充分考慮檔案工作現實需要和發展方向的基礎上做的必要增加,堅持了修法的慎改原則。從細節上說,《檔案法》修訂草案對具體條目的修改多為對文字表述的優化,并未對原先結構及條目內容做大刀闊斧的修改。如《檔案法》修訂草案第二條對檔案的定義仍沿用原先的表述,只是對檔案的形成主體稍作改動,由原先的“國家機構、社會組織以及個人”改為“機關、團體、企業事業單位和其他組織以及個人”,其他表述保持不變。

????《檔案法》修訂草案堅持了修法的慎改原則,尊重了現行《檔案法》的內容及結構,在充分論證的基礎上對近年來檔案工作遇到的新問題予以回應,既保持了《檔案法》的權威性、嚴肅性與穩定性,又使得《檔案法》與時俱進、不斷完善。

六、文字表述更加嚴謹

????《檔案法》修訂草案將現行《檔案法》第十六條中“集體所有的和個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案”的表述,調整為“非國有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案”的表述;將現行《檔案法》第十七條“禁止出賣屬于國家所有的檔案”,修改為“禁止買賣屬于國家所有的檔案”;將現行《檔案法》第十八條“屬于國家所有的檔案和本法第十六條規定的檔案以及這些檔案的復制件,禁止私自攜運出境”,修改為“屬于國家所有的檔案和本法第十九條規定的檔案及其復制件,禁止私自運送、郵寄、攜帶或者網絡傳輸出境”。上述這些修改,都使得法律條文的文字表述更加嚴謹、準確和精練。

????總之,這次公布的《檔案法》修訂草案相比現行《檔案法》有諸多進步之處,堅持了依法治檔、以人為本的原則,體現了檔案工作發展的現實要求、未來方向,值得肯定和期待。筆者相信,本次《檔案法》修訂草案正式通過后,將極大地推動我國檔案事業創新發展。

????(本文為國家社會科學基金重點項目“新時代我國檔案管理體制改革研究”階段性研究成果之一。)

????原載于《中國檔案報》2019年11月21日 總第3452期 第三版

 
 
責任編輯:王思思(實習)楊太陽
 
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